摘 要
从各地“双一流”建设的政策文本来看，“一流学科”建设目标体现出跟踪国内一流方向、面向区域需求、基于学科实力的特征，也暴露了过度追求层次化以及数量上的平均化、学科建设上重理工轻人文、学科特色重复建设等问题。针对这些问题，各地方政府应着力优化高等教育管理体制、建立多元学科评估标准和办法、落实“扶优扶特扶需扶新”的建设原则，并弱化“双一流”建设的竞争效应，实现省级“一流学科”建设竞争合作与动态调整，促进“双一流”建设政策落实。
关键词：一流学科；“双一流”建设；高等教育
一流学科是“双一流”建设的主体与核心内容，明确的目标和方向是学科建设的第一步，关系到政策的实施成效。“双一流”建设方案提出之后，各地对接国家方案，相继发布地方的“双一流”建设方案。政策目标作为政策的重要组成部分，不仅是政策评估的基础，还是政策执行的前提。总结地方政府在第一轮一流学科建设中表现出来的阶段性特征，进一步与国家层面的世界一流学科建设进行比较，可以发现政策落实过程中存在的问题，对推进国家“双一流”建设进程中优质教育资源在地域间的合理配置和各学科的协同发展具有重要意义。
政策行为直接反映在政策文本中，为了从整体上了解地方政府在“一流学科”建设中的具体行为，本文以省级层面的“一流学科”为研究对象，对从各地方政府的官方网站搜集到的与“一流学科”建设相关的政策文本进行了整理。整理了各省市“双一流”建设政策中公布的一流学科建设名单，并对照2018年国务院学位委员会公布的《学位授予和人才培养学科目录》（下称《学科目录》），在与国家“双一流”的比较中仅考虑目录内的学科。
一、地方“一流学科”建设目标的特征
各地根据自身高等教育水平、拥有的建设资源以及发展需求相继确立了地方“一流学科”的建设目标。比较各省市的相关政策文件发现，各地区的“一流学科”建设目标在设置依据、方向、标准和结果上表现出了一些共性的特征。
1.对标国内一流
我国“双一流”建设确立了分类发展和分层支持的策略，以期通过部分高校的示范引领带动整体水平的提升。地方政府考虑到学科建设的前沿性和引领性，在学科建设等级中较多地瞄准“国内一流”方向，主要面向国家重大战略需求，紧密连接产业、社会需求和科技前沿，提升高等教育在科学研究、社会服务等方面的综合实力，以期成为冲击世界一流的后备军。在首轮建设中，基于“国内”的定位，在地方“一流学科”的遴选中除了以我国教育部学科评估等权威学科排行榜为主要标准，还设置了更为多元灵活的标准。比如，湖南省将学校类型考虑在内，对部属和省属高校申报一流学科降低标准，给予自主推荐认定的机会。诚然，无论是哪个层面的建设、对标何种标准，一流学科建设的主旨都在于促进学科和高校自身的发展、提升高等教育质量和我国高等教育综合实力。
2.面向区域需求
由于环境本身所具有的区域性和变动性，各省“一流学科”建设目标因环境的不同而具有鲜明的地方特征。一是政治环境。作为政治中心的京津冀地区全方位地建设智慧城市，不仅重视大数据、人工智能等高精尖技术，而且配套地对相关学科进行健康化和智慧化建设。二是经济环境。处在我国经济发展前列的上海市将金融、生态、医学等九所研究院纳入一流学科建设中，毗邻香港的深圳市在学科建设中突出特区经济的研究。三是文化环境。不同区域拥有多姿多彩的历史文化，如河南省的黄河文明、江西省的江右文化、四川省的巴蜀文化等，这些文化都被融入历史学和文学的学科建设中。四是地理环境。临南海的广东省和海南省都较为注重海洋相关学科的建设，如海洋科学和水产学科。尽管其中一些学科实力相对较弱，但作为本地区特有的学科，因其特殊地位而拥有建设的价值。
3.基于学科实力
由于各个省市的经济社会发展需求、城市战略定位以及拥有资源有差异，因而他们对于一流学科的建设标准也有差异，但主要还是以国际ESI排名、国内教育部学科排名以及社会第三方评价数据为参照。在公布了具体遴选标准的地区中，福建、甘肃、广东等省份将进入ESI前1‰或全国学科评估排名前10%的学科（领域）定位为世界一流水平，进入ESI前1%或全国学科评估排名前20%（B+以上）的定位为国内一流水平，而将实力紧随其后的学科作为冲击一流的培育学科或区域/省级一流学科。当然，部分省份的学科实力评测要求因其教育发展程度不同而或宽或严，如贵州省“国内一流建设学科Ⅰ类学科（群）”的建设目标是“国内领先”“学科整体水平进入全国前31%-40%”。部分省份还将有影响力的第三方评价也纳入评判范围。当然，多数省份集中资源建设实力较强的基础学科，一些地区如湖南省、辽宁省、青海省等也重视新型应用学科的培育。
4.效仿国家体系
多数省市参照国家建设一流学科的层次划分方式，对不同层次的学科进行有差别的投入。“双一流”建设方案将“双一流”建设高校分为“一流大学A类、B类”和“一流学科大学”三种类别。地方政府相关文件中对于一流学科的目标定位分为世界一流、国内一流和区域内一流三个层次。在分类共进建设上，地方政府跟随国家出台的“双一流”建设方案，提出一流学科建设要分类进行，并在相关文件中公布了学科建设的类型。其中，北京市的“‘高精尖’学科”和广东省的“重点学科建设项目”只有一种，而上海的高峰、高原建设学科有六种。从国家和区域两个层面首轮“一流学科”的遴选结果来看，无论是从地区分布还是学科门类建设上，地方政府在目标设置依据、建设思想路线方面都跟国家的保持一致。
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二、地方“一流学科”建设目标的问题
由于我国“自上而下”的治理模式影响，我国的学科建设形成了“央—地—校”的多层次的重点学科建设格局。地方政府通过确定“一流学科”建设目标和分类发展、分类支持，对区域高等教育发展进行了规划。然而，在地方“一流学科”建设目标的设置上出现的一些问题也会制约其实施过程中的效率。
1.一流层次的“应景性”
不管是主动参与“双一流”建设还是由于教育竞争的“内卷”效应被动卷入其中，地方高校都不可避免地参与到“一流学科”建设当中。省域“一流学科”建设体现出以下分级建设思路。一是倡导的分类思想实为层次化。例如，贵州省在《贵州省一流学科建设管理办法（试行）》中提出建设“国内一流建设学科Ⅰ类、Ⅱ类学科（群）和区域内一流建设学科Ⅰ类、Ⅱ类学科”四种类型。二是学科建设体系纵向的细化。比如江苏省由一期的“优势学科”细化为三期的“优势学科A类、优势学科B类、优势学科C类”三种类型，但从遴选标准上体现出层次差异。可见在省域“双一流”政策方案的落实过程中对于学科分等更加关注，较少考虑到不同类型高校学科的发展问题。三是建设层次间梯度差异化。各省市根据自身特征制定建设标准和申报要求，结果是每个省市的一流水平处于不同的高度，建设层次间的梯度也不同。
2.数量化的平均主义
根据已公布的名单，地方政府制定的省级“双一流”建设规划在数量上表现为两个方面。一是总体建设数量多。从整体上看，地方“一流学科”设置了较多的建设数量，有不少地方和高校提出的规划目标超出了自身能力范围。地方政府积极设置一流学科建设数量目标，虽然在一定程度上可认为是其对于“双一流”建设的重视，但实际上缺乏实践层面的设想。二是建设数量平均化。从25省的一流学科建设类型上来看，他们所要建设的国际一流水平、国内一流水平以及其他定位的学科数量分别占比39.68%、34.43%和25.90%，国际一流水平和国内一流水平的学科建设数量相当。
3.理工和人文的学科发展比重差异
我国一流建设学科在各学科领域的分布存在重视理工类学科的倾向。国家层面一流学科建设中理工类学科数量占比高于其在《学科目录》中的比例，人文社科类略低于这个比例。而省级层面的一流学科建设中理工类学科数量占比接近于其学科数在《学科目录》中的比例，人文社科类高于其在目录中的比例。国家一流学科建设呈现明显的分层现象，工学和理学是入选频次和频率最高的学科，层级较为陡峭。比较国家的来说，省级一流学科建设层级较为平缓，人文社科虽依然处于金字塔底层，但缩小了与理工科建设规模的差距。这种重理工的建设逻辑使理工类高校及学科更容易入选建设名单。我国高校目前实行一种“除弱扶强”的学科生态治理模式，即集中建设强势学科并将处于弱势地位又具有相关性的学科进行硬性裁撤或合并。［1］这种强制性的干预手段不仅破化了学科生态的多样性，而且成为创新学科治理的阻碍。
4.学科特色的重复建设
依照原有的设计，省级层面的一流学科建设应与国家的有所区别，但是在省级层面的建设中，个别省市出现了重复建设的情况，不仅建设学科分布相同，学科领域与特色也相同。从具体学科建设频率来看，国家一流学科建设和省域一流学科建设的前20名中高校累计数量均接近一半，且材料科学与工程等14个学科与国家的重复，占比70%；地方“一流学科”对“世界一流学科”的重复率达到82%以上，且占到地方“一流学科”建设项目总数的89.8%。如湖南省的“世界一流建设学科”将入选国家“双一流”建设的高校全部纳入省级的一流学科建设名单中且单列为一种类型。此外，地区间“一流学科”建设横向趋同，一半以上省市集中建设材料科学与工程等24个学科。地方政府对一流学科的重复建设使资源集中到部分高校和学科，会导致中西部地区优质高等教育资源的供给不足。
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三、地方“一流学科”建设目标失当的分析
由于高等教育资源差异和激烈的外部竞争环境，各地设置一流学科建设的出发点不同，这与两级管理体制、重点建设政策的路径依赖等内部因素不无关系。
1
两级管理体制下的建设路径依赖
随着中央和省级政府两级管理体制的确立，各级地方政府获得了更多的管理权限，出于资源争夺、政治和经济的动机在高等教育领域展开了激烈的竞争。地方政府为履行责任、协同建设、助力本省内高校和学科的高水平发展而参与“双一流”建设。但改革后两级管理体制出现了级别化的依赖倾向，在地方高校发展中表现为政府的直接管理和高校的被动发展。不仅体现在政策出台时间上，在政策内容上也复制国家层面的建设倾向，未根据实际需求做出相应的目标设计。此外，地方政府与高校之间存在信息不对称的问题，政府并不十分清楚高校的实际承载能力，因而其宏观规划与高校的行动目标间存在沟壑。在政府—高校—社会的权力博弈中，高校往往为维护自身利益做出理性选择，在实践中出现偏离政策目标的现象。
2
传统高等教育管理中的“期待效应”
美国心理学家罗森塔尔提出“期待效应”，按照这个说法，如果一个普通教师或学生被校长选择并赋予“优秀”的标签，期望心理的共鸣会使他们在工作和学习中取得非凡的成绩。“双一流”建设政策即源于政府对高校和学科的一种期望，“双一流”的遴选即相当于这里的“教师”和“学生”，各参与主体在政策的激励作用下满腔热血地进行建设。然而，该效应具有隐秘性的前提条件，一旦被选择者了解真实情况，正向激励作用便不复存在，甚至会出现消极作用。比如，实践中部分高校出现“以‘双一流’之名谋办学利益之实”的牟利倾向和“有钱大建设，无钱不建设”的堕落心理。［2］由于“期待效应”的存在，政府与高校处于信息不对称的情境中，往往会因立场不同而产生分歧，从而影响建设目标的制定。
3
有限资源的“帕累托最优”追求心理
20世纪90年代开始的集群式高校建设政策使得高等教育资源配置向重点院校倾斜，普通本科院校所能分配到的资源有限。在省域高等教育市场上，作为市场主体的政府希望每一要素的边际效用最大化，实现较高的投入—产出效率。各地区一方面加大政府专项财政资金的投入和支持力度，如广东、福建等经济和高等教育较为发达的地区对省级“一流学科”的平均支持力度远大于落后地区，然而这些实力不足的地区希望通过建设更多的“一流学科”提升实力，因而在政府扩大资助范围的倾向下设立了更大的建设目标。另一方面，使用激励手段吸引高端人才，例如，在人才引进上，海南省依托百千万“候鸟型”人才工程引进中青年高层次后备人才。［3］又如，宁夏财政表示会对引进的国内外领军型创新团队给予支持。尽管资源投入反映了政府对一流学科建设的重视，但实际上，教育投入与产出并不总是呈现正比关系，教育产出易受到环境的限制，同时具有很强的滞后性。
4
渐趋激烈的“双一流”建设竞争环境
“双一流”建设中的“动态调整”政策激励地区和高校在新的规则中进行竞争，投入了巨大的热情。地方政府为打造“一流学科”而整合资源进行学科群的建设，例如青海大学依托区位优势建设三江源生态交叉学科。然而，“双一流”建设竞争激励也具有一定的负面效应。例如一些基础较差的地区，一流学科建设目标设定存在盲目跟风现象，为了争取进入建设名单，而自身可供申报的学科数量不足，就采取“强+弱”或是“弱+弱”的联合模式打造新学科，加强学科的竞争力。它们之间的联合更多是出于竞争“一流学科”的头衔，但却加大了省际本该在同一层次水平上学科间的差距。由于不同的发展基础和遴选标准，各地“一流学科”建设名单内的学科水平参差不齐。
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四、地方“一流学科”建设目标的优化建议
地方“一流学科”建设目标的确定需要各建设主体端正信念，紧密结合区域学科成长的环境和要求开展建设，在学科的研究、教学、文化建设中抓重点、分主次，探索自主化、本土化与世界化的路径。［4］
1
优化高等教育体制，创新学科建设管理体制
健全的高等教育管理体制和学科建设管理体制关系着我国高等教育的发展。其一是应着力优化高等教育体制，综合内外部力量摆脱两级管理体制的路径依赖，特别是等级化的行政行为惯性。一是明确各个管理主体的责任和权利，使各院校不断进行自我调节和自我创新，积极适应经济社会不断发展的新需求。二是建立完善的经费投入管理体制，探索更加灵活的动态管理机制，依据多元化的教育经费渠道，培育多元化的办学主体。三是完善高校综合改革方案，并将其与“双一流”建设相结合。其二，进行学科建设管理体制的创新。首先，结合学校现实情况和自身需要，选取合适的学科建设管理体制，并根据学科建设发展的要求进行相机调整；其次，创新使用多种管理体制，实施综合管理体制或混合管理体制，更好地为重点学科、新兴学科、学科群的发展铺设定制化道路，特别是要发挥学科群体建设的优势；［5］其三，健全学科组织结构，清晰界定各学科责任主体的权责边界，同时发挥学校的宏观管理职能、学院主体作用和学科自主功能，健全学科带头人负责制。
2
构建“开放竞争”的学科建设秩序
开放竞争有利于激发“一流学科”建设活力，需要自由稳定的高等教育外部环境以及平等的学科“身份”，这有赖于对学科成长规律的正确认识和学科类型层次的明确定位。一是要遵循学科发展的规律，研制科学的学科建设评价标准和遴选办法。在宏观上要考虑国民经济和高等教育体系的发展，在微观上要根据各地区需要，分析发展现状和未来方向，确定学科在自身领域和区域发展中可能的贡献。二是基于区域发展实际，政府和高校应分别从本地区、本校的资源拥有程度、未来发展目标出发，根据实际情况选择合适的建设理论。科学分析、理性创新，规划新型应用学科的发展，形成自己发展的优势特色领域。在一流学科建设成效评价办法设计、评价方式、评价过程监督制定也体现地方特色。形成外部地区间、学校间学科的开放竞争秩序，在学校内部的学院之间积极寻求合作途径。坚持“有所为、有所不为”，避免盲目扩张，在学科建设中体现竞合与动态调整互动，实现共赢。
3
落实“扶优扶特扶需扶新”的建设原则
地方“一流学科”的建设要在明确自身定位的基础上，坚持“扶优扶特扶需扶新”的建设原则。一是重点建设优势特色学科。“目前的学科建设模式为‘层级式、质量式’，更加注重顶尖学科的培育和发展。”［6］多年来，省域高校依托区域进行转型发展，已经形成了一批具有特色优势的学科。建设地方“一流学科”应坚持“扶优扶特”的原则，进一步加大对这部分学科的资源投入力度，还应进一步凝练学科优势和特色形成学科联盟，集中整合多元主体力量促进优势学科冲向全国或区域内前列。二是扶持弱势学科和建设新兴学科。支持传统优势学科与弱势学科的交叉和融合，重新确立弱势学科的身份认同，激发新型交叉学科发展的内生活力。［7］首先要探索发展高峰与高原学科之间合作的新领域和增长点，引入多元评价主体分阶段联合评价，促使不同学科在交叉合作中发展演化。需要整体推进优化学科建设结构和布局，动态调整学科发展格局，［8］使学科建设过程中的有关要素得到最有效的配置，实现学科整体可持续发展。
4
适度弱化“双一流”建设的竞争效应
引导地方政府和各高校的良性竞争，要适度弱化“双一流”建设的竞争效应，使各高校潜心研究自身的特色，由趋同战略向差异化竞争战略转变。一方面，建立教育信息互通机制，保证学科建设、教育教学、社会服务、人才培养方案等信息尽可能地畅通。在国家层面实施支持和保护竞争的政策，通过“有形的手”进行宏观调控，从制度和政策上确保各类型高校竞争机会均等。另一方面，强化竞争政策的基础地位，较高层次的“一流学科”建设大学要强化预算硬约束，使其依靠自身学科竞争能力的提升来保持和巩固在区域高等教育市场的主体地位。同时，为较低层次、实力不足的高校提供经费支持、限额奖补等预算软约束，在一定程度上中和竞争风险，弱化竞争效应。在此基础上，地方应参照世界一流和国内一流标准，建构体现大学理念、社会需求和国家精神的一流学科综合性评价体系，形成健康发展的学科竞争效应。
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